Siirry sisältöön

Valtiontalouden tarkastusviraston vuosikertomus eduskunnalle 2020

fi sv en
Hae

Investointeja on tarkasteltava niiden koko elinkaaren ajalta

Omaisuuden määrä tulee sopeuttaa siihen, mitä on varaa ja tarpeen ylläpitää. Tämä on erittäin tärkeää huomioida heti investointeja valmisteltaessa. Investointien kustannukset on arvioitava koko elinkaaren ajalta, ja arviot on esitettävä päätöksentekijöille selvästi.


Investointeja tulee käsitellä tarkemmin valtiontalouden suunnittelussa

Valtion omaisuus on melko vähän esillä valtiontalouden suunnittelussa ja seurannassa. Taloussuunnittelun tärkeimmässä asiakirjassa, valtion talousarviossa, omaisuus on esillä lähinnä valtuus- ja määrärahaesityksinä uusiin investointeihin. Valtiontalouden seurannassa omaisuus esitetään valtion taseessa sekä valtiontalouden kokonaislaskelmissa, mutta niissäkin päähuomio kohdistuu useimmiten lähinnä siihen, kuinka paljon valtiolla on velkaa – valtion omaisuutta tarkastellaan vähemmän.

Päätöksentekijöille tulisi tuoda selvästi esiin epävarmuudet investointien kustannuksista ja hyödyistä

Valtion reaaliomaisuutta tulee käyttää tehokkaasti, tuottavasti ja vaikuttavasti, ja investointien tulee parantaa valtion taloudenhoidon tuloksellisuutta. Jotta taloudenhoito voisi olla tuloksellisempaa, investointeja tulisi käsitellä taloussuunnittelussa vahvemmin ja investointien taloudelliset vaikutukset tulisi esittää päätöksentekijöille selkeämmin.

Talousarvion valmistelua koskevissa määräyksissä edellytetään, että valmisteluasiakirjoissa eritellään investointien ja niiden käyttökustannusten kuluja seuraaville vuosille. Ohjeistus on kuitenkin yleistasoista, eikä tällaista erittelyä ole aina tehty. Investointien vaikutusta viranomaisen tulevien vuosien toimintamenoihin tulisi käsitellä valmisteluvaiheessa tarkemmin. Erityisen tärkeää tämä on väyläinvestoinneissa, joissa investointipäätöksillä luodaan hyvin pitkäikäisiä rakenteita. Investointipäätös sitoo määrärahoja myös väylän hoitoon ja ylläpitoon väylän koko elinkaaren ajaksi.

Valtion kone- ja laiteinvestointien käyttövaiheen kustannukset on onnistuttu arvioimaan kohtuullisen hyvin. Sen sijaan itse investoinnin hinta on voitu arvioida selvästi lopullista hintaa alemmas. Tärkeätä olisi, että investointia suunniteltaessa päätöksentekijöille tuodaan selvästi esiin epävarmuudet investoinnin arvioiduista kustannuksista ja hyödyistä. Mitä epävarmempia arviot ovat, sitä tarkempaa jatkosuunnittelua päättäjät voivat edellyttää ennen kuin he sitoutuvat lopulliseen investointiin.

Merkittävien investointien suunnittelu vie vuosia. Valtion taloussuunnittelun pääasiallinen aikajänne on neljä vuotta, joksi ajaksi tehdään julkisen talouden suunnitelma ja hallinnonalojen toiminta- ja taloussuunnitelmat. Merkittävien investointien suunnitteluun tämä aika voi kuitenkin olla liian lyhyt. Perusteltua olisi, että viranomaiset tekisivät muun toiminta- ja taloussuunnittelunsa yhteydessä myös pitkäaikaisempia investointisuunnitelmia. Tällainen pitkäjänteinen investointisuunnittelu on aloitettu valtakunnallisessa liikennejärjestelmäsuunnitelmassa, joka sisältää 12-vuotisen toimenpideohjelman väyläverkoston kehittämiseksi.

Eduskunta päättää investoinneista talousarviossa myöntämällä niihin määrärahaa tai valtuuksia, joilla viranomainen voi sitoutua tuleviin menoihin. Talousarvioesityksestä ei ole aina selvästi ilmennyt, mitä investointi kokonaisuudessaan maksaa tai paljonko investoinnista on vielä maksamatta. Momenteille on voinut sisältyä useita investointeja, joita ei ole eroteltu selvästi, ja valtuuksia on myönnetty ohjelmiin, jotka sisältävät useita merkittäviä, yksilöimättömiä investointeja.

Visualisointi: Valtion kiinteän omaisuuden tasearvoja

Kuvio: Valtion kiinteän omaisuuden tasearvoja. Lähteet: Hallituksen vuosikertomus 2019 (Liite 2 Tilinpäätöslaskelmat: Valtiontalouden kokonaislaskelmat) sekä Kansantalouden tilinpito 2018.

Korjausvelkaa voidaan hallita paremmin, kun investointien yhteydessä huomioidaan ylläpidon kustannukset

Väyläverkosto – tie-, rautatie- ja vesiväylät – on valtion merkittävin kiinteän omaisuuden erä: taseessa väylien kirjanpitoarvo on yli 18 miljardia euroa. Viime vuosina väyläverkostoon on investoitu noin 400–500 miljoonaa vuodessa ja perusväylänpitoon, eli väylien hoitoon ja korjauksiin, on käytetty vuosittain noin 1,4 miljardia euroa.

Investointeja tulisi tehdä vain sen verran, että valtiolla on varaa pitää liikenneverkko toimivana.

Väyläomaisuuden korjausvelan määräksi on arvioitu 2,7 miljardia euroa. Väyläomaisuuden korjausvelan määrällä tarkoitetaan sitä rahasummaa, joka tarvittaisiin valtion teiden, ratojen ja vesiväylien saattamiseksi nykytarpeita vastaavaan hyvään kuntoon. Korjausvelkaa on syntynyt, kun valtio on investoinut uusiin väylärakenteisiin ilman, että se on riittävästi huomioinut väylärakenteiden elinkaaren aikana tarvitsemaa ylläpitoa. Jotta väylien elinkaaren hallinta olisi optimaalista, investointi- ja ylläpitotoimilla tulisi olla kiinteä yhteys. Näin uudet investoinnit vaikuttaisivat myös ylläpidon rahoitustasoon.

Sekä Marinin, Rinteen että Sipilän hallitukset ovat pyrkineet korjausvelan vähentämiseen. Sipilän hallituksen päätöksillä perusväylänpidon määrärahoja lisättiin neljässä vuodessa lähes miljardilla eurolla. Rinteen ja myöhemmin Marinin hallitusohjelmassa perusväylänpidon määrärahoihin päätettiin tehdä 300 miljoonan euron tasokorotus . Näillä toimilla korjausvelan kasvu on pysäytetty. Sipilän hallituksen korjausvelkaohjelmassa oli toisaalta myös ongelmia: koska ohjelma laadittiin nopeasti, hankevalintaa ei ehditty tehdä riittävän huolellisesti ja määrärahoja käytettiin myös muuhun kuin korjausvelan vähentämiseen. Määrärahatason tulisi olla ennakoitava, jotta korjausvelan vähentäminen olisi hallittua ja tehokasta.

Liikenneväylien hallinta on siinä mielessä kehittynyt, että liikennehallinnossa väyläverkostoa pyritään tarkastelemaan yhä enemmän kokonaisuutena ja yhtenä omaisuuseränä. Tämä mahdollistaa sen, että myös verkoston palvelutasoa ja vaikuttavuutta voidaan tarkastella kokonaisuutena, voimavarat voidaan kohdentaa verkostoon vaikuttavammin ja verkoston hallintaan voidaan soveltaa elinkaariajattelua. Tienpidon hajauttaminen Väylävirastoon ja ELY-keskuksiin ei kuitenkaan täysin tue tätä väylänpidon kokonaisuuden hallintaa.

Koronakriisin seurauksena hallitus on päättänyt tehdä uusia merkittäviä investointeja liikenneväyliin. Kun valtio rakentaa uutta väyläinfrastruktuuria, tulevien kunnossapitomäärärahojen tarve kasvaa. Uusia väyliä rakennettaessa tuleekin huomioida väylien koko elinkaaren mittaiset kustannukset. Investointeja tulisi tehdä vain sen verran, että valtiolla on myös tulevaisuudessa varaa pitää liikenneverkko palvelukykyisenä.

Elinkaaren hallinta näkyy vahvasti suurten puolustushankintojen valmistelussa, mutta hankkeiden kustannusarvioissa on epävarmuuksia

Strategisilla suorituskykyhankkeilla tarkoitetaan HX- ja Laivue 2020 -hankkeita, joissa korvataan ja kehitetään ilma- ja merivoimilta 2020-luvun puolivälin jälkeen poistuvia suorituskykyjä. HX-hankintabudjetti on 10 miljardia euroa. Vuotuisten käyttö- ja ylläpitokustannusten katoksi on puolestaan asetettu 10 prosenttia sotilaallisen maanpuolustuksen budjetista, mikä on vuoden 2020 tasolla 270 miljoonaa euroa. Laivue 2020 -hankintapäätöksissä on sitouduttu noin 1,3 miljardin euron kustannuksiin.

HX-hanke tähtää parhaaseen mahdolliseen suorituskykyyn asetetussa kustannusraamissa.

Suorituskykyä rakentaessaan Puolustusvoimat tarkastelee puolustusmateriaalin koko elinkaarta aina tarpeen määrittelystä ja suunnittelusta siihen, kun materiaali poistetaan käytöstä. Näin on pääpiirteittäin toimittu myös HX- ja Laivue 2020 -hankkeissa. Näissä hankkeissa koko elinkaaren aikaiset kustannukset jakaantuvat siten, että arviolta puolet kustannuksista on hankintakustannuksia ja puolet käytön, ylläpidon ja elinkaaripäivitysten kustannuksia.

HX-hankinnan valmistelua ohjaa hankkeen päätök­sen­tekomalli, joka tähtää parhaaseen mahdolliseen sotilaalliseen suoritus­kykyyn. Hankinnan valmistelua on tehty perus­teel­lisesti. Keskeisenä haasteena on ollut se, että päätöksentekomallissa kuvattuihin asioihin sekä arvioon elinkaari­kustannuksista sisältyy merkittäviä epävar­muuksia. Kustannusarvion epävarmuuteen pitää kiinnittää huomiota hankkeen jatkovalmistelussa.

Laivue 2020 -hanke koostuu eri osahankkeista, jotka Puolustusvoimat sovittaa yhteen. Hanketta on valmisteltu huolellisesti ja hankkeen riskeihin on varauduttu, mutta riskit voivat silti realisoitua ennakoitua korkeampina kustannuksina. Kustannusarvio, johon hankintapäätöksessä on sitouduttu, ylitti alkuperäisen budjetin noin sadalla miljoonalla eurolla. Käyttö- ja ylläpitokustannusten arvio puolestaan vaikuttaa realistiselta, koska se perustuu van­hoista aluksista saatuihin kokemuksiin. Hankkeen ilmoitettu kokonaiskustannus ei sisällä kaikkia erikseen hankittuja osajär­jes­telmiä, mikä ei ole läpinäkyvyyden kannalta optimaalista.

Omaisuuden hallintaan tarvitaan viranomaisilta asiantuntemusta

Valtion omaisuutta tulee käyttää tuottavasti, minkä vuoksi omaisuuden kuntoa tulee pitää yllä optimaalisesti. Omaisuuden hankinta, ylläpito, huolto ja korjaus voivat vaatia viranomaiselta syvällistä asiantuntemusta. Valtio on pyrkinyt varmistamaan riittävän asiantuntemuksen omaisuuden ylläpidossa keskittämällä omaisuuden hallintaa. Esimerkiksi väyläomaisuuden hallinta on keskitetty Väylävirastoon ja rakennusomaisuuden hallinta Senaatti-kiinteistöihin.

Omaisuutta hallitsevien viranomaisten yhteistyö on ollut vähäistä.

Valtiolla on taloudellisesti merkittäviä omaisuuseriä yhä myös yksittäisissä virastoissa. Tarkastuksissa on kiinnitetty huomiota tilanteisiin, joissa organisaatioissa ei ole ollut riittävästi resursseja tai asiantuntemusta omaisuuden hyvään hallintaan. Onkin ymmärrettävää, että kun resurssit ovat erityisen niukat, organisaatioissa keskitytään ensi sijassa varsinaiseen toimintaan. Varsinaisen toiminnan ohessa on kuitenkin vaikeata saavuttaa omaisuuden hallinnan riittävää asiantuntemusta. 

Valtiolla on omaisuuden hyvästä hallinnasta vain vähän ohjeita ja kuvauksia ja omaisuutta hallitsevien viranomaisten yhteistyö on ollut melko vähäistä. Omaisuuden hallinnan kokonaisuuden näkökulmasta olisi perusteltua pohtia, tulisiko valtiolle luoda yhteinen, omaisuustyypistä riippumaton omaisuuden hyvä hallintatapa, joka ohjaisi viranomaisia hyvään ja tarkoituksenmukaiseen omaisuuden hallintaan.

Lisätietoja antaa

Lassi Perkinen
Tuloksellisuustarkastuspäällikkö
Lataa vuosikertomus (pdf)