Siirry sisältöön

Valtiontalouden tarkastusviraston vuosikertomus eduskunnalle 2020

fi sv en
Hae

Pääjohtaja Tytti Yli-Viikari: Valtionhallinnon resilienssi turvaa tulevaisuuden rakentamista

Vuosi 2020 piirtynee monissa valtionhallinnon toiminnoissa vedenjakajaksi, joka erottaa toisistaan ajan ennen ja jälkeen koronakriisin. Valtionhallinto on toiminut poikkeuksellisessa tilanteessa erinomaisesti. Menestyksen taustalla on ihmisten osaaminen, sitoutuneisuus ja se, että hallinnossa ideoidaan uusia toimintamalleja. Valtionhallinto tarvitsee jatkossakin resilienssiä, kykyä uusiutua ja palautua muutoksen keskellä. Tätä resilienssiä tukee se, että hallinto oppii kriisin aikaisesta toiminnastaan ja muovaa rakenteitaan ja prosessejaan niin, että ne toimivat joustavasti yhteen.

Koronakriisi ei pyyhi pois ilmastokriisiä, väestön ikääntymiseen liittyviä julkisen talouden menopaineita eikä työn murrosta –  eikä muitakaan muutosajureita, jotka puoltavat rakenteellisia uudistuksia. Hallinnon tulevaisuuden näkymä on turbulentti, sillä edessämme on laajamittaisia muutoksia ja uusia kriisejä. Tämän vuoksi valtionhallinnon resilienssiä tulee edelleen vahvistaa.

On erinomaista, että valtionhallinto arvioi laajasti toimintaansa koronakriisin aikana. Arviointi on tärkeää, koska kriisiajan toimien lisäksi hallinto jatkaa yhteiskunnan tulevaisuuden kannalta merkittävien päätösten valmistelua ja sisäisen toimintansa uudistamista. Tilanne ilmentää, kuinka tärkeää on, että viranomaisten kriisivalmiutta ylläpidetään ennakoivasti. Erityisesti yhteistoiminnan, johtamisen ja työnjaon menettelyistä tulee sopia selkeästi, ja tiedot tulee pitää ajan tasalla. Tämä koskee myös rahoitusjärjestelmän kriiseihin varautumista.

Valtion yhteiskunnallisia tavoitteita voidaan palvella nykyistä paremmin myös uudistamalla hallinnon toimintamalleja. Esimerkiksi valtion erityistehtäväyhtiöiden perustamista koskevissa keskusteluissa on kuultavissa toive siitä, että yhteisiä asioita voitaisiin hallinnoida nopeammin ja joustavammin kuin mihin virastomalli nykyisellään taipuu. Tämä osaltaan kertoo tarpeesta uudistaa valtionhallinnon johtamiskäytänteet, henkilöstöpolitiikka sekä ohjaus- ja päätöksentekoprosessit.

Pitkäjänteinen päätöksenteko nojaa täydentyvään tietoon

Kun taloutta elvytetään koronakriisin jälkeen laajamittaisilla infrastruktuurihankkeilla, on tärkeää tiedostaa, että investoinneilla on pysyviä elinkaarikustannuksia. Uusi väyläinfrastruktuuri lisää  tulevaisuuden kunnossapitokustannuksia. Jotta väyläverkkoa voidaan hoitaa optimaalisesti koko sen elinkaaren ajan, rahoituksen tulisi olla pitkäjänteistä. Näin väylien hoito on mahdollista suunnitella ja toteuttaa tehokkaasti, niin että väyläverkko pystyy palvelemaan yhteiskunnan tarpeita muuttuvissakin olosuhteissa.

Hallinto jatkaa tulevaisuuden kannalta merkittävien päätösten valmistelua koronakriisin hoidon ohessa.

Hallinto valmistelee pitkäaikaisia investointeja myös vaiheittain päivittyvän tiedon varassa, kuten nyt puolustusvoimien strategisissa suorituskykyhankkeissa. Tällaisten vaihe vaiheelta täydentyvien kokonaisuuksien valmistelussa korostuu tiedonsaannin merkitys: on tärkeää, että eduskunta saa käyttöönsä aina tarvittavat ja oikeat tiedot. HX-hävittäjähankkeen valmistelussa ja päätöksenteossa haasteellista on se, että hankintojen elinkaarikustannuksiin liittyvä tieto täsmentyy vasta lopullisissa tarjouksissa ja tietoihin voi jäädä epävarmuutta sen jälkeenkin.

Politiikanteolle antavat suuntaa julkisen talouden kehitysarviot ja kestävyysarviot. Ne eivät kuitenkaan ole sellaisia vakaita ja täsmällisiä mittareita, joihin talouspolitiikka voitaisiin etukäteen tai yhden vaalikauden aikana kiinnittää. Tärkeää on, että valitut toimenpidekokonaisuudet vievät julkista taloutta toivottuun suuntaan ja että kokonaisuuksien toteutuksessa huomioidaan toimintaympäristön muutokset. Tätä pitkäjänteistä politiikantekoa edistäisi esimerkiksi se, että valtiolle määriteltäisiin pitkän aikavälin tuottavuuden ja kilpailukyvyn parantamiseen tähtäävä kasvustrategia.

Työn murros kiihtyy – uusien työllisyystoimien vaikuttavuudesta tarvitaan tietoa

Koronakriisi kiihdyttää työn murrosta. Talouden kehitys on epävarmaa, mikä lisää osa-aikaisten työtehtävien tarjontaa. Samalla kokoaikaisen palkkatyön määrä vähenee. Tilanne haastaa työvoimapalveluja uudistumaan; aiemmin käytetyt toimenpiteet eivät välttämättä lisää pitkän aikavälin työllistymistä avoimille työmarkkinoille, vaikka luvut työllisyysrekisterissä paranisivat. Työllisyystoimien vaikuttavuudesta tarvitaankin kattavampaa tietoa. Kun käyttöön otetaan kokonaan uusia toimenpiteitä, niiden vaikutukset tulisi selvittää huolellisesti suunnitelluilla koeasetelmilla, tulosten systemaattisella seurannalla ja vertailukelpoisilla arvioinneilla.

Työvoimapalvelujen asiakasmäärät ovat koronakriisin myötä kasvaneet voimakkaasti, ja joukossa on hyvin erilaisia asiakasryhmiä. Jotta työvoimapalveluiden keinovalikoima sopisi paremmin eri tilanteissa oleville ihmisille, käyttöön tulisi voida ottaa uusia sosiaaliturvaan vaikuttavia työllisyystoimia. Tähän tarvitaan säädösmuutoksia, joita sosiaaliturvauudistuksen valmistelussa parhaillaan pohditaan. Toimeentulon ja työllistymisen tukemiseen kaivataankin joustavuutta. Sitä ovat lisänneet esimerkiksi soviteltu työttömyysetuus ja soviteltu aikuiskoulutustuki. Niissä tulorekisterin käyttöönotto on helpottanut sitä, että asiakkaalle maksettavan etuuden määrä tarkistetaan vasta, kun hän on saanut palkan työstään.

Työvoimapalvelut vastaavat entistä moninaisemman asiakasjoukon tarpeisiin.

Nykytilanteessa TE-toimistojen omat resurssit eivät välttämättä riitä toiminnan kehittämiseen. Hyvä esimerkki työvoimapalveluiden laajemmasta uudistamisesta on tulosperusteinen työvoimapalvelujen rahoitusmalli, joka kannustaa palveluntuottajia palvelemaan työnhakijoita yksilöllisesti ja edistämään mahdollisimman pysyvien työsuhteiden syntymistä.

Hallinnon uudistumisen tueksi tarvitaan sinisiä ajatuksia ja sinisiä verkostoja

Suomalaista valtionhallintoa on rakennettu hallinnonaloittain erikoistuneeksi. Hallinto on muodostunut tehokkaaksi, koska virkamiehille on karttunut syvällistä osaamista ja instituutioiden välillä on vahva luottamus. Toimintamallit ja osaamisen karttuminen ovat perustuneet lineaariseen ajatteluun, jossa asiat etenevät totutulla uralla. Näin hallintoon on rakentunut siiloja, joiden välille on aikojen saatossa rakennettu siltoja.  

Toimintaympäristön jatkuva muutos ja politiikkakysymysten monialaisuus kuitenkin haastavat nykyisiä rakenteita ja toimintamalleja. Lineaarisuuden tilalle tarvitaan verkostomaista ajattelua. Ihmisten välinen yhteistyö ja keskinäinen luottamus ovat edelleen tärkeä osa hallinnon toimivuutta.

”Jos olisi iso järvenselkä, niin katse yltäisi pitemmälle ja saattaisi löytyä sininen ajatus…”

Veikko Huovinen: Havukka-ahon ajattelija

Maailman talousfoorumin perustaja Klaus Schwab kuvaa neljännen teollisen vallankumouksen vaikutuksia lainsäädäntötyöhön ja politiikkavalmisteluun osuvasti. Hän painottaa, että tarvitsemme joustavaa, laajaan vuorovaikutukseen ja verkostoihin pohjaavaa hallintaa, jonka keskiössä on virkamiesten jatkuva uudistuminen ja ymmärrys toimintaympäristön muutoksista. Schwab toteaa, että päättäjät ovat liian kiinni perinteisessä, lineaarisessa ajattelussa. Heidän aikansa kuluu jatkuvaan kriisinhallintaan, minkä vuoksi he eivät ehdi ajatella strategisesti sitä, miten tulevaisuutta muovaavat voimat vaikuttavat toimintaamme. Tarvitsemme lisää tilaa ajatella Havukka-ahon ajattelijan sinisiä ajatuksia.

Myös strategisen ennakoinnin tutkija J. Peter Scoblic on nostanut esille tarpeen jatkuvaan strategiseen ajatteluun ja skenaariotyöskentelyyn – siihen, että mielikuvitus nivotaan osaksi hallinnon arkea. Scoblic esittää, että jatkuvasti muuttuvassa ja vaikeasti ennakoitavassa toimintaympäristössä tulee monipuolistaa ajattelumalleja ja luoda prosessit, joissa ylin johto luo pysyviä mutta joustavia siltoja tulevaisuusajattelun ja tämän hetken toiminnan välille.

Toimintaympäristön muutos ja politiikkakysymysten monialaisuus haastavat uudistamaan hallinnon rakenteita avoimiksi verkostoiksi.

Sinisten ajatusten lisäksi tarvitsemmekin sinisiä verkostoja. Kansainvälisen kauppakorkeakoulun ja tutkimuslaitoksen Inseadin professori Charles Galunic on tutkinut verkostojen vaikutusta innovaatioiden johtamisessa. Hän puhuu sinisistä verkostoista eli avoimista, uusiutuvista verkostoista, jotka tarjoavat verkostojen jäsenille mahdollisuuden monipuoliseen oppimiseen ja uuteen ajatteluun. Tällaiset verkostot tukevat innovatiivista toimintaa, sillä niissä on mahdollista yhdistää ideoita ja tietoja uudenlaisella tavalla. Ne ovat moniulotteisia ja auttavat valmistautumaan sekä ennakoimaan tulevia riskejä.

Sinisten verkostojen vastakohta ovat punaiset verkostot, joissa kaikki verkoston jäsenet tuntevat toisensa. Tällaiset suljetut verkostot toimivat erinomaisesti akuutissa kriisinhallintatilanteessa, koska niissä vallitsee vahva keskinäinen luottamus. Ne eivät kuitenkaan ole erityisen resilienttejä silloin, kun toimintaympäristön turbulenssi lisääntyy ja jatkuvan uusiutumisen tarve kasvaa. Suljettujen verkostojen heikkous on siinä, että ne ovat konservatiivisia ja hitaita hankkimaan ja yhdistämään uutta tietoa.

Suljettu verkosto koostuu ihmisistä, jotka tuntevat toisensa ja jakavat saman tiedon. Avoin ja uusiutuva verkosto koostuu ihmisistä, jotka eivät tunne kaikki toisiaan ja ovat erilaisen tiedon lähteillä.
Kuvio: Sinisissä verkostoissa ihmiset kohtaavat uusia ajatuksia ja monipuolista tietoa. Lähde: luento, Charles Galunic, 2020, Insead.

Hallinnon ja hallinnan resilienssiä tulee tukea panostamalla virkamiesten osaamisen kehittämiseen ja määrätietoiseen verkostotoimintaan. Henkilöstön liikkuvuus, asiantuntijuuksien törmäyttäminen ja näkökulmien ristipölytys ovat välineitä, joilla hallinto voi parantaa joustavuutta ja uuden oppimista. Verkostotoiminta tulee ulottaa hallinnon ja yksityisen sekä kolmannen sektorin välille ja kansainväliseen ja kansalliseen ajatushautomo- ja tutkimustoimintaan. Lisäksi ihmisten henkilökohtaisia verkostoja tulee monipuolistaa.

Tarkastus tukee hallinnon uudistumista

Valtiontalouden tarkastusvirasto jatkaa hallittua uudistumista ja huomioi työssään edellä kuvatut toimintaympäristön muutokset. 2020-luvun tarkastustoiminta ennakoi eduskunnan tietotarpeita, palvelee oikea-aikaisesti ja perustuu vahvaan asiantuntijuuden jakamiseen ja osaamisen kehittämiseen.

Kiitän sidosryhmiämme siitä, että ne käyttävät tuottamaamme tarkastustietoa rakentaessaan valtionhallinnon resilienssiä. Kiitän tarkastusviraston henkilökuntaa innosta oppia uutta ja luoda monipuolisia verkostoja. Näin toimimme visiomme mukaisesti: ”Yhdessä – kestävää tulevaisuutta ja jaettua tietoa”.

Puheenvuorossa on hyödynnetty seuraavia teoksia ja artikkeleita

Schwab, Klaus 2015: “The Fourth Industrial Revolution: What it means, how to respond”. Foreign Affairs 12.12.2015

Ronan, Simon – Galunic, Charles 2004: ”More than network structure: How knowledge heterogeneity influences managerial performance and innovativeness”. Strategic Management Journal 25

Collan, Mikael – Michelsen, Karl-Erik (toim.) 2020: Technical, Economic and Societal Effects of Manufacturing 4.0 Automation, Adaption and Manufacturing in Finland and Beyond. Palgrave Macmillan

Scoblic, J. Peter 2020: ”Learning From the Future”. Harvard Business Review 07/2020

Lisätietoja antaa

Tytti Yli-Viikari
Pääjohtaja
Lataa vuosikertomus (pdf)