Gå till innehållet

Statens revisionsverks årsberättelse till riksdagen 2020

fi sv en
Sök

En enhetligare budget stödjer skötseln av statsfinanserna

Revisionsverket lämnade vid redovisningsrevisionerna 2019 lika många anmärkningar som föregående år. Statsfinanserna har i huvudsak skötts enligt bestämmelserna även om det också finns utrymme för förbättring i bokföringsenheternas verksamhet. Det är oroväckande att det år efter år är samma bokföringsenheter som prickas för att ha handlat i strid med budgeten. Enhetligare budgetering skulle kunna ge bättre budgetefterlevnad.


Var fjärde bokföringsenhet fick en anmärkning

Statens revisionsverk reviderar statens, ministeriernas och de övriga bokslutsskyldiga ämbetsverkens bokslut samt boksluten för tre fonder utanför budgeten. Revisionsverket gav 65 revisionsberättelser för 2019. Merparten av de reviderade organisationerna, det vill säga tre fonder och 46 bokföringsenheter, gavs en ren revisionsberättelse. Det innebär att revisionsverket inte uppdagade några brister i vare sig bokslutet eller förfarandena för hur finanserna hade skötts. Däremot uppdagade revisionsverket brister hos femton bokföringsenheter samt i statsbokslutet. Det innebär att var fjärde av bokföringsenheterna fick en anmärkning, vilket är en betydande andel.

Åtta bokföringsenheter har fått upprepade anmärkningar under de senaste fyra åren.

Det är oroväckande att hela åtta bokföringsenheter har fått en anmärkning varje år under åtminstone de fyra senaste åren. Antalet prickade bokföringsenheter har ändå minskat i de senaste två redovisningsrevisionerna. Åren 2016 och 2017 fick var tredje bokföringsenhet en anmärkning.

Vid redovisningsrevisionen 2019 tilldelades fler än en anmärkning till Migrationsverket, Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning, Utbildningsstyrelsen, Transport och kommunikationsverket, Trafikledsverket och NTM-centralernas och arbets- och näringsbyråernas utvecklings- och förvaltningscenter.

Statens revisionsverk ålade två bokföringsenheter att meddela revisionsverket vilka åtgärder de hade vidtagit för att åtgärda de brister som lett till en anmärkning. Trafikledsverket skulle redogöra för hur det ska åtgärda de brister som anknyter till hanteringen av de ofullbordade tillgångar som överförs till Traffic Management Finland Group, budgeteringen och uppföljningen av projektnyskiftet samt uppgifterna i och organiseringen av bokföringsverifikaten. Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning skulle redogöra för hur det avser att åtgärda bristerna i den interna kontrollen av de centraliserade ekonomi- och personalförvaltningsuppgifterna.

Visualisering: Revisionsobservationer 2017–2019

I visualiseringen kan du granska Statens revisionsverks observationer vid redovisningsrevisionerna 2017–2019. Du kan granska observationerna per kategori och fokusera till exempel på kolumnen som beskriver om bokföringsenheterna har fungerande intern kontroll. Klicka på ”Visa anmärkningar” för att se vilka bokföringsenheter som tilldelats anmärkningar de olika åren. Klicka på bokföringsenhetens namn för att se orsaken till anmärkningen.

Visualisointi – Tilintarkastuskertomus visualisoituna: huomautukset

Den dynamiska visualiseringen åskådliggör uppgifterna om revisionsverkets anmärkningar och meddelandeålägganden i redovisningsrevisionerna 2017, 2018 och 2019. Motsvarande uppgifter finns i Excelfilen nedan.

Revisionsverkets anmärkningar och meddelandeålägganden i redovisningsrevisionerna 2017, 2018 och 2019 (Excel)

Vilka särdrag har den redovisningsrevision som revisionsverket utför?

  • Revisionsverket tar i revisionsberättelserna ställning till följande aspekter: riktiga och tillräckliga uppgifter om bokslutet och den operativa effektiviteten, fungerande intern kontroll och budgetefterlevnad.
  • Om budgeten eller de viktigaste bestämmelserna om budgeten inte till alla delar har iakttagits, lämnar revisionsverket ett negativt ställningstagande till lagligheten i ärendet. Ställningstagandet kan innehålla flera specificerade anmärkningar om lagligheten.
  • Negativa ställningstaganden gäller vanligen enskilda delområden eller förfaranden för skötsel av finanserna. Därför innebär de inte att ett ämbetsverks eller statens finanser som helhet har skötts i strid med lag eller att statsmedel har missbrukats. Ett negativt ställningstagande till lagenligheten bör emellertid alltid betraktas som allvarligt med tanke på skötseln av finanserna vid ämbetsverket i fråga.
  • Statens revisionsverk kan ålägga ledningen i ett granskat ämbetsverk att meddela revisionsverket vilka åtgärder som ledningen har vidtagit för att åtgärda de brister som lett till en anmärkning. Detta kallas meddelandeåläggande.

God budgetefterlevnad

Vid revisionen konstaterades förfaranden som stred mot budgeten och bestämmelserna om budgeten på sju bokföringsenheter. Även föregående år tilldelades sju bokföringsenheter ett negativt ställningstagande till lagenligheten. Ungefär hälften av dem tilldelades någon anmärkning om lagligheten även i år.

Revisionsverket gjorde sammanlagt tio specificerade anmärkningar i sina ställningstaganden till lagenligheten. Migrationsverket tilldelades två anmärkningar och Utbildningsstyrelsen hela tre.

Anmärkningarna handlar ofta till exempel om att bokföringsenheten har använt ett anslag under fel budgetår eller för något annat än det i budgeten anvisade ändamålet. Revisionsverket kan också ge bokföringsenheter en anmärkning för förfaranden som strider mot andra bestämmelser om medelsförvaltning.

Fyra anmärkningar om lagligheten gällde fullmakter.

Hela fyra av anmärkningarna om lagligheten gällde fullmakter. Det tyder på att bokföringsenheterna behöver mer expertis speciellt i fullmaktsuppföljning. Med fullmakt avses riksdagens bemyndigande i budgeten med vilket bokföringsenheten kan förbinda sig till sådana utgifter som faller till betalning efter det aktuella budgetåret.

Budgeten bör göras enhetligare

Budgeten 2019 är inte enhetlig mellan förvaltningsområdena. Oenhetligheterna beror främst på utbredd användning av blandade moment, betalning av löner under andra än omkostnadsmoment, avvikelser från principerna för hänförande enligt budgetförordningen, många omfattande och heterogena beslutsdelar och skillnader i kapiteldispositionerna. Budgeten 2020 är ännu mer oenhetlig.

Bestämmelserna och föreskrifterna om uppgörande av budgeten möjliggör olika budgeteringslösningar inom förvaltningsområdena. Inom förvaltningen har de senaste åren emellertid betydligt oftare träffats sådana avvikande budgetlösningar som enligt bestämmelserna om uppgörande av budgeten får användas endast av särskilda skäl. Bestämmelserna tolkas numera alltför flexibelt, vilket har försämrat enhetligheten i budgeten.

Bestämmelserna om upprättande av budgeten tillämpas numera alltför fritt.

En enhetlig och tydlig budgetering förtydligar budgetuppföljningen, stödjer effektiv skötsel av finanserna och bidrar till uppnåendet av produktivitetsmålen för ekonomiförvaltningen. Den underlättar också budgetbesluten och främjar budgetefterlevnaden. Allt detta har ett nära samband till riksdagens arbete. En enhetlig och tydlig budgetering, speciellt i beslutsdelarna, skulle underlätta verkställandet av budgeten och stödja en samordnad digitalisering av förvaltningsprocesserna. För att det ska gå att få ut betydande effektivitetsfördelar bör utöver budgeten också bestämmelserna om statsunderstöd harmoniseras.

Enhetliga anvisningar skulle ge bättre utfall i kvarstadsprocesser

Statens ämbetsverk har i sin besittning beslagtagen egendom som de ska förvalta enligt föreskrifter och anvisningar. Polisstyrelsen bör förenhetliga sina anvisningar om kvarstadsprocessen och utveckla metoderna för chefernas övervakning av processen.

Ämbetsverken bör arbeta för bättre harmonisering av de centrala rutinerna i kvarstadsprocessen. Särdragen i processen bör tas i betraktande bland annat vid utvecklingen av informationssystem.

I fråga om kvarstad upptäckte revisionsverket inga förfaranden som strider mot bestämmelserna. I Tullens lager fanns emellertid egendom för vilken kvarstadsprocessen redan var avslutad. Framöver är det ytterst viktigt att kvarstadsprocesserna slutförs utan dröjsmål.

Den beslagtagna egendomen har huvudsakligen förvarats på ett ändamålsenligt sätt. Ämbetsverken ska ändå se till att lagerlokalerna upphandlas i enlighet med upphandlingslagen, att lokalerna lämpar sig som lager och att säkerheten och övervakningen i dem är säkerställd.

Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning tilldelades igen ett meddelandeåläggande för organiseringen av ekonomi- och personalförvaltningsprocesserna

Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning behöver fortsättningsvis förbättra den interna kontrollen. Servicecentret har en bred kundkrets och sköter stora mängder transaktioner. Därför är det synnerligen viktigt att den interna kontrollen är tillförlitlig.

Fungerande intern kontroll på Servicecentret för statens ekonomi- och personalförvaltning är viktig för hela statshushållningen.

Servicecentret ska bygga upp systematisk riskhantering så att riskerna identifieras, bedöms och hanteras med lämpliga metoder i samband med alla beslut och all organisering av verksamheten. Servicecentret ska fästa mer avseende på intern kontroll speciellt vid utvecklingen av processer och informationssystem. Den interna kontrollen är effektivast då kontrollerna förebygger fel och missbruk.

Specialuppgiftsbolag bör bildas med eftertanke

Bolagsinnehavet utgör en betydande del av statens anläggningstillgångar. Specialuppgiftsbolagen har bildats för att tillgodose statens samhälleliga mål och sköta uppgifter där bolagsformen gynnar statens ekonomi eller statsförvaltningens verksamhet. Riksdagens budgetmakt och tillsynsmakt i dessa bolag är däremot liten, efter som verksamheten och finansieringen i statsbolagen hanteras och förvaltas av statsrådet och bolagens egna organ.

Därför bör bildning av specialuppgiftsbolag alltid övervägas med tanke på både användningen av statens medel och bolagets tilltänkta verksamhet. Det viktigt att precisera vilket problem eller behov i samhället verksamhet i bolagsform ska svara på. Att verksamheten inte omfattas av utgiftsramen och att det går att skjuta till kapital snabbt genom att sälja av statens eller något annat statsbolags innehav av börsaktier får inte vara den grundläggande orsaken till att välja bolagsform.

Då specialuppgiftsbolag bildas är det viktigt att fråga sig vilket problem eller behov i samhället bolagsformen är tänkt att svara på.

Omställningen från ämbetsverk till bolag motiveras ofta med besparingar. I de flesta fall medför omställningen också ändringar i verksamheten. Då är det svårt att i praktiken verifiera bolagiseringens inverkan som besparingar eller effektivisering av verksamheten. Ekonomin och lönsamheten i bolagets verksamhet framgår i regel väl av bolagets redovisning. Om bolagets verksamhet däremot nästan helt bygger på ett serviceavtal med endast ett statligt ämbetsverk kan man ifrågasätta hur mycket det handlar om en genuin kundrelation och affärsverksamhet.

Om bolaget bildas i samband med en mer omfattande reform bör den statliga ägaren och bolaget säkra sig om att bolagets tjänster inte endast är bundna till reformen. Då mister inte tjänsterna sin relevans även om reformen skulle förfalla. Dessutom bör man alltid överväga om det verkligen behövs ett separat bolag för ett mycket smalt verksamhetsområde. Kan inte något av de befintliga statsbolagen åta sig att sköta uppgiften eller kan tjänsten köpas av existerande privatföretag?

Statens ämbetsverk och inrättningar har rättat sig väl efter skyldigheten till gemensam upphandling

År 2019 upphandlade statens ämbetsverk och inrättningar varor och tjänster för över 900 miljoner euro genom Hansel Ab:s ramavtal. Användningen av ramavtal är väletablerad inom statsförvaltningen och ämbetsverken har rättat sig väl efter skyldigheten till gemensam upphandling. Till följd av att högsta förvaltningsdomstolens nyligen ändrade sin avgörandepraxis har Hansel emellertid ändrat villkoren för anslutning till ramavtalen. Ändringen har försämrat möjligheterna för statliga upphandlande enheter att tillgodogöra sig ramavtalen.

Finansministeriet och Hansel har ingen samordnad syn på vilka varor och tjänster som omfattas av skyldigheten till gemensam upphandling. Därför bör Finansministeriet begrunda om det behöver precisera sitt beslut om samordnad upphandling.

Det är svårt att följa upp samordnade upphandlingar via statens upphandlingssystem Handi, och rapporteringen om upphandlingarna i systemet bör utvecklas. Handi saknar stöd för automatisering av ekonomiförvaltningen vid gemensam upphandling eftersom systemet inte gör någon åtskillnad mellan ämbetsverkens upphandlingar och andra upphandlingar.

Hansels syfte med gemensam upphandling är att främja hållbarhetsorienterade politiska målsättningar. Målen för ekologisk, ekonomisk och social hållbarhet har integrerats i ramavtalen. Däremot lämpar sig gemensam upphandling i allmänhet inte för innovativ upphandling och därigenom inte heller för främjande av politiska mål för innovation.

Tilläggsuppgifter

Sami Kummila
Redovisningsrevisionschef
Ladda ner årsberättelsen (pdf)