Gå till innehållet

Statens revisionsverks årsberättelse till riksdagen 2020

fi sv en
Sök

Investeringarna bör granskas över hela livscykeln

Tillgångarna ska anpassas till det som man har råd till och behov av att underhålla. Det är en viktig synpunkt att tänka på vid beredningen av investeringar. Kostnaderna för investeringar ska beräknas för hela livscykeln och beräkningarna ska presenteras för beslutsfattarna på ett tydligt sätt.


Investeringarna ska behandlas noggrannare i planeringen av statsfinanserna

Statens tillgångar spelar en relativt liten roll i planeringen och uppföljningen av statsfinanserna. I det viktigaste planeringsdokumentet för statsfinanserna, nämligen statsbudgeten, upptas tillgångarna främst som förslag till fullmakter och anslag för nya investeringar. I uppföljningen av statsfinanserna upptas tillgångarna i statens balansräkning och totalkalkylerna, men även i dem ligger fokus mest på hur mycket skulder staten har – statens tillgångar ägnas inte mycket uppmärksamhet.

Beslutsfattarna bör tydligt delges osäkerhetsfaktorerna kring investeringarnas kostnader och fördelar.

Statens realtillgångar ska användas på ett effektivt, resultatgivande och påverkande sätt och investeringarna ska stärka resultatet av skötseln av statsfinanserna. För en mer resultatgivande skötsel av statsfinanserna bör investeringarna tas upp bättre i ekonomiplaneringen och investeringarnas konsekvenser för ekonomin ska läggas fram tydligare för beslutsfattarna.

Enligt bestämmelserna om budgetberedningen ska beredningsdokumenten innehålla specifikationer av utgifterna för investeringarna inklusive driftskostnaderna de följande åren. Anvisningarna är dock generella och ibland saknas specifikationerna. Investeringarnas inverkan på myndighetens omkostnader de följande åren bör behandlas mer noggrant under beredningen. Detta är speciellt viktigt vid trafikledsinvesteringar där investeringsbesluten tas för mycket långlivade konstruktioner. Investeringsbeslutet binder också upp anslag för skötseln och förvaltningen av trafikleden under hela dess livscykel.

Driftkostnaderna för statens maskin- och anläggningsinvesteringar har beräknats med relativt god noggrannhet. Däremot har det beräknade priset på själva investeringen i vissa fall rejält underskridit det slutliga priset. Det vore viktigt att beslutsfattarna under beredningen tydligt delges de osäkerhetsfaktorer som anknyter till investeringens beräknade kostnader och fördelar. Ju mer osäkra beräkningarna är desto större noggrannhet kan beslutsfattarna kräva av den fortsatta beredningen innan de förbinder sig till den slutliga investeringen.

Planeringen av stora investeringar tar flera år. Tidsspannet för statens ekonomiplanering är i regel fyra år, som är omfattningen av planen för de offentliga finanserna och förvaltningsområdenas verksamhets- och ekonomiplaner. Den tidsrymden kan vara för kort för planeringen av betydande investeringar. Det vore befogat att myndigheterna också skulle lägga upp långsiktiga investeringsplaner i anslutning till verksamhets- och ekonomiplaneringen. Sådan långsiktig investeringsplanering har inletts i den riksomfattande trafiksystemplanen som innehåller ett åtgärdsprogram för underhåll av trafikledsnätet som omspänner 12 år.

Riksdagen fattar beslut om investeringarna via budgeten, genom att bevilja anslag eller fullmakter med vilka myndigheten kan förbinda sig till utgifter i framtiden. Det framgår inte alltid av budgetpropositionen hur mycket hela investeringen kommer att kosta eller hur mycket som återstår att betala för den. Ett och samma budgetmoment kan innehålla flera investeringar som inte specificerats tydligt, och fullmakter har beviljats för program som omfattar flera omfattande och ospecificerade investeringar.

Visualisering: Balansvärden för statens fasta egendom

Figur: Balansvärden för statens fasta egendom. Källor: Regeringens årsberättelse 2019 (Bilaga 2 Bokslutskalkyler: Statens totalkalkyler) och Nationalräkenskaper.

Renoveringsskulden är mer hanterbar om underhållskostnaderna beaktas i investeringen

Trafikledsnätet – vägar, järnvägar och vattendrag – är den största tillgångsposten i statens fasta egendom, med ett balansvärde på över 18 miljarder euro. De senaste åren har staten årligen investerat 400–500 miljoner euro i trafikledsnätet och anvisat cirka 1,4 miljarder euro till basunderhåll av transportinfrastrukturen, med andra ord underhåll och reparationer.

Investeringar bör göras endast i den omfattning som staten har råd att underhålla ett fungerande trafiknät.

Renoveringsskulden i trafikledstillgångarna beräknas uppgå till 2,7 miljarder euro.  Med renoveringsskulden avses det belopp som behövs för att rusta upp statens vägar, järnvägar och vattenvägar till ett sådant gott skick som motsvarar nuvarande behov. Renoveringsskulden har uppstått genom att staten har investerat i nya farledskonstruktioner utan att tillräckligt väl räkna med konstruktionernas underhållsbehov under sin livscykel. För optimal livscykelhantering för trafiklederna behövs ett nära samband mellan investeringar och underhåll. På så sätt inverkar nya investeringar också på nivån på finansieringen för underhållet.

Regeringarna Marin, Rinne och Sipilä har alla haft som mål att minska renoveringsskulden. Regeringen Sipilä ökade anslagen till bastrafikledshållning med nästan en miljard euro på fyra år. Regeringarna Rinne och Marin beslutade i sina regeringsprogram om att höja nivån för anslagen till bastrafikledshållning med 300 miljoner euro. Med dessa åtgärder ökar inte renoveringsskulden längre. Regeringen Sipiläs program för att åtgärda renoveringsskulden innehöll också problem: eftersom programmet upprättades så snabbt gjordes valet av projekt inte tillräckligt noggrant och anslag användes också på annat än att minska renoveringsskulden. Nivån på anslagen bör vara förutsebar för att de ska vara möjligt att minska renoveringsskulden på ett kontrollerat och effektivt sätt.

Trafikledshanteringen är väl utvecklad med avseende på att trafikförvaltningen hanterar trafikledsnätet allt mer som en helhet och en tillgångspost. Därmed betraktas också servicenivån i och effekterna av trafiknätet som en helhet, resurstilldelningen blir effektivare och livscykelperspektivet kan tillämpas på hanteringen av trafiknätet. Att väghållningen fördelats mellan Trafikledsverket och NTM-centralerna rimmar däremot mindre väl med detta helhetsperspektiv.

Staten har till följd av coronakrisen beslutat om nya betydande investeringar i trafiklederna. Genom att staten nu bygger ny transportinfrastruktur kommer behovet av anslag för underhåll att öka i framtiden. Då nya trafikleder anläggs bör man därför tänka på kostnaderna under hela livscykeln. Investeringar bör göras endast i den omfattning som staten även i framtiden har råd att underhålla ett fungerande trafiknät.

Livscykelhantering är väl integrerad i beredningen av stora försvarsupphandlingar men kostnadsberäkningarna är behäftade med osäkerhet

Med strategiska prestandaprojekt avses Försvarsmaktens projekt HX och Flottilj 2020 för att ersätta och utveckla den del av flygvapnets och marinens operativa förmåga som tas ur drift efter mitten av 2020-talet. Budgeten för HX-upphandlingen är 10 miljarder euro. De årliga drifts- och underhållskostnaderna får uppgå till högst 10 procent av det militära försvaret budget, vilket år 2020 motsvarar 270 miljoner euro. Staten har i upphandlingsbesluten för Flottilj 2020 förbundit sig till kostnader om cirka 1,3 miljarder euro.

HX-projektet ska ge bästa möjliga prestanda inom den givna kostnadsramen.

Försvarsmakten bygger upp prestandan med beaktande av försvarsmaterielens hela livscykel, från behovsdefinition och planering till avveckling. Så har i princip även gjorts i projekten för HX-jaktplan och Flottilj 2020. I dessa projekt fördelas livscykelkostnaderna så att uppskattningsvis halva kostnaden anknyter till anskaffningen och resten till drift, underhåll och livscykeluppdateringar.

Beredningen av HX-upphandlingen styrs av projektets beslutsmodell som syftar till bästa möjliga operativa förmåga. Beredningen av upphandlingen har varit grundlig. En stötesten har varit att både frågor som fastställs i beslutsmodellen och beräkningarna av livscykelkostnaderna är behäftade med betydande osäkerhet. Osäkerhetsfaktorerna i kostnadsberäkningarna bör hållas i åtanke vid den fortsatta beredningen.

Flottilj 2020 består av flera delprojekt som Försvarsmakten samordnar. Man har berett projektet noga och garderat sig mot risker, men det är ändå möjligt att riskerna kommer att realiseras så att kostnaderna överskrider beräkningarna. Den kostnadskalkyl till vilken Försvarsmakten förbundit sig till i upphandlingsbeslutet överskred den ursprungliga budgeten med cirka hundra miljoner euro. De beräknade drift- och underhållskostnaderna verkar däremot realistiska eftersom de bygger på erfarenheter från de gamla fartygen. Uppgifterna om de totala kostnaderna för projektet innehåller inte de delsystem som upphandlats separat, vilket inte är optimalt med tanke på insyn.  

Myndigheterna behöver expertis i tillgångsförvaltningen

Statens tillgångar ska användas på ett lönsamt sätt, vilket innebär att de ska hållas i ett optimalt skick. Anskaffning, underhåll, reparation och renovering av tillgångarna kan kräva gedigen expertis hos myndigheterna. Staten har strävat efter att säkerställa tillräcklig expertis i hanteringen av egendomen genom att centralisera förvaltningen av egendomen. Till exempel trafiklederna förvaltas centraliserat av Trafikledsverket och byggnadsegendomen av Senatfastigheter.

De myndigheter som förvaltar tillgångarna samarbetar sällan.

Staten har fortfarande ekonomiskt värdefulla tillgångar i enskilda ämbetsverk. Revisionsverket har i revisioner påtalat situationer där organisationer har saknat tillräckliga resurser eller expertis för god hantering av egendomen. Det är förståeligt att då resurserna är knappa fokuserar organisationerna främst på den egentliga verksamheten. Dessvärre är det svårt att vid sidan av den egentliga verksamheten uppnå tillräcklig expertis för god förvaltning av egendomen. 

Staten har knappt med anvisningar och beskrivningar för god tillgångsförvaltning och de myndigheter som förvaltar tillgångarna samarbetar relativt sällan. Med tanke på hela tillgångsförvaltningen vore det motiverat att begrunda om staten borde införa en gemensam förvaltningssed som är oberoende av tillgångsslag och som skulle vägleda myndigheterna till en god och ändamålsenlig förvaltning av egendomen.

Tilläggsuppgifter

Lassi Perkinen
Effektivitetsrevisionschef
Ladda ner årsberättelsen (pdf)