Gå till innehållet

Statens revisionsverks årsberättelse till riksdagen 2020

fi sv en
Sök

Prognososäkerheten måste beaktas i åtgärderna för att få de offentliga finanserna i balans

Enligt den finanspolitiska lagstiftningen ska regeringen arbeta för att få de offentliga finanserna i balans. Under omständigheter som coronakrisen är detta dock ett krav med modifikation. Vid planeringen av balanserande åtgärder ska man tänka på att de ekonomiska prognoserna är osäkra även under normala omständigheter. Dessutom bör man regelbundet bedöma åtgärdernas effekter under regeringsperioden. Riktlinjerna för finanspolitiken ska inte baseras direkt på hållbarhetsanalyser, vilka visserligen är användbara för bedömningar av behovet av strukturreformer. Hållbarhetsbedömningarna bör göras mer omfattande, vilket ska stödjas genom lagändringar.

Målen för finanspolitiken i Finland ställs upp enligt dels de EU-regler som utfärdats efter finanskrisen, dels den nationella lagstiftning som utgår från EU-reglerna. Regeringen ska lägga fram de lagstadgade målen för finanspolitiken i sin plan för de offentliga finanserna, som lämnas årligen till riksdagen.

Regeringen kan inte fritt välja vilka och hur stränga de finanspolitiska målen är i planen för de offentliga finanserna.

Det viktigaste målet är det strukturella saldot i de offentliga finanserna, det vill säga inom statsförvaltningen, kommunsektorn, arbetspensionsanstalterna och de övriga socialskyddsfonderna. Indikatorn beskriver differensen mellan offentliga inkomster och utgifter rensade på konjunktureffekter och vissa engångsposter. Nedre gränsen för det strukturella saldot fastställs i EU:s regelverk, och regeringen får inte ställa ett lösare minimimål (se figur 1). I Finland har sedan de nuvarande reglerna infördes tillämpats en nedre gräns om −0,5 procent av BNP.

Den finanspolitiska regleringen styr mot balansfrämjande åtgärder

Enligt den inhemska lagstiftningen ska regeringen i planen för de offentliga finanserna också ställa ett mål för den offentliga sektorns nominella saldo. I motsats till det strukturella saldot är det nominella saldot inte rensat på konjunktureffekter och engångsposter. Målet för det nominella saldot ska ställas så att åtminstone målet för det strukturella saldot kan nås i en normalsituation för ekonomin, vilket ger regeringen just ingen rörelsemarginal. I Finland har regeringarna haft det uttalade målet att de offentliga finanserna ska vara i balans. Detta har varit befogat eftersom ekonomisk balans innebär att det finns en liten säkerhetsmarginal mellan det nominella och det strukturella målet.

Regeringen kan bli tvungen att stärka de offentliga finanserna i efterskott till följd av EU-beslut.

Om målet för det nominella saldot inte nås är regeringen inte skyldig enligt lagen att korrigera läget. En korrigeringsmekanism, där regeringen åläggs att vidta finanspolitiska åtgärder för att få ekonomin i balans, kan aktiveras först i efterskott till följd av en betydande avvikelse i det strukturella saldot.

Mekanismen bygger på beslut som fattas på EU-nivå, varigenom exceptionella omständigheter beaktas ofta automatiskt. Till exempel med anledning av coronaviruskrisen fattade EU beslut om att medlemsstaterna under krisen inte behöver iaktta de mål för de offentliga finanserna som fastställs i EU-reglerna.

Målen är ställda med sikte på valperiodens slut och det är svårt att i realtid bedöma hur väl de uppfylls. I praktiken framgår måluppfyllelsen först när statistiken för det aktuella året är klar, med andra ord efter att följande regering har tillträtt. Exempelvis tyder uppgifterna från våren 2020 på att målutfallet för valperioden 2015–2019 landade långt under det fastställda målet, trots att det under valperioden såg ut att målet i stort sett kan uppnås.

Balanserande åtgärder dimensioneras enligt utvecklingsestimat för de offentliga finanserna

Då ekonomi- och finanspolitiken läggs upp vid beredningen av regeringsprogrammet och under regeringsperioden borde regeringen ange med vilka metoder målen kan nås. Metoderna ska dimensioneras utifrån de senaste beräkningarna av utvecklingen för de offentliga inkomsterna och utgifterna. Beräkningarna beskriver utvecklingen av de offentliga finanserna i en situation där det inte fattas några nya politiska beslut. Därför är kriterierna för beräkningarnas kvalitet och tillförlitlighet höga.

Finansministeriet upprättar de medelfristiga prognoserna på ett allmänt taget ändamålsenligt sätt. Ministeriet har i enlighet med EU-kommissionens riktlinjer inkorporerat diskretionära politiska åtgärder i beräkningarna. Budgetutfallet har avvikit rätt så mycket från de ursprungliga beräkningarna, vilket beror på flera naturliga orsaker.

Prognososäkerheten inom de offentliga finanserna framgår tydligt av prognosändringarna de senaste åren (se figur 2). Våren 2018 var utsikterna för de närmaste åren positiva och prognoserna talade om ett litet överskott i slutet av prognosperioden. Våren 2019 blev bedömningarna betydligt mindre positiva och hösten 2019 pekade de mot ett underskott på 1,5 procent där det våren 2018 hade varit ett överskott. Beräkningarna är med andra ord osäkra även under normala förhållanden. Att prognosen försämrades ytterligare våren 2020 avspeglade de dystra utsikterna till följd av den ekonomiska krisen.

Visualisering: Offentligt underskott i förhållande till BNP

Enligt prognosen våren 2018 beräknades det nominella saldot stärkas till ett överskott om 0,3 procent 2021 och 2022. Enligt prognosen 2019 beräknades det nominella saldot först stärkas till 0,0 procent 2020 och sedan sjunka till ett underskott om 0,6 procent 2023. Enligt prognosen hösten 2019 beräknades underskottet i det nominella saldot öka till 1,5 procent 2021.
Prognoser för den offentliga sektorns nominella saldo 2018–2019, % av BNP. Källa: Finansministeriet.

Eftersom beräkningarna kan ändras, är det fullt möjligt att de åtgärder som är bundna till dem kan visa sig vara otillräckliga eller överdrivna. Stor osäkerhet är också förknippad med åtgärdernas inverkan på de offentliga finanserna. Det är fallet i synnerhet då det inte direkt görs ändringar i lagstiftningen om skattegrunderna eller utgifterna för att åstadkomma effekter. Exempelvis kan ett bättre sysselsättningsläge ha mycket olika inverkan på den ekonomiska balansen beroende på om sysselsättningsökningen hänför sig till heltids- eller deltidsarbete. Trots att det kan vara svårt att bedöma effekterna av en del åtgärder, bör man ändå inte prioritera sådana metoder som är lättare att bedöma.

Det behövs kontrollpunkter under valperioden för konsekvensbedömning av regeringens beslut.

Regeringen kan dock se till att åtgärderna genomförs på tilltänkt sätt. Därför bör det byggas in kontrollpunkter under regeringsperioden för bedömning av hur besluten påverkat balansen i de offentliga finanserna och huruvida det behövs tilläggsåtgärder. I själva verket innehåller det gällande regeringsprogrammet element i denna riktning, som granskning av utgiftsökningarna i relation till etappmålet för sysselsättningsåtgärderna.

Hållbarhetsanalyser kan peka ut behov av strukturreformer men bör inte användas direkt som underlag för finanspolitiken

Ännu större osäkerhet än i de medelfristiga utvecklingsprognoserna ingår i de långfristiga hållbarhetsanalyserna, som hållbarhetsunderskottet. Trots att bättre hållbarhet i de offentliga finanserna är ett viktigt finanspolitiskt mål är det inte motiverat att schablonmässigt tillämpa hållbarhetsanalyser vid finanspolitisk målsättning och ekonomisk styrning. Orsaken är att de är behäftade med många av de problem som anknyter till ekonomiska indikatorer.

Hållbarhetsanalyserna är för det första mycket osäkra. Exempelvis har de underliggande premisserna för befolkningsprognoser en stor inverkan på beräkningarna, och förändringarna i demografiska faktorer (t.ex. nativitet och invandring) kan vara stora. Förändringar i beräkningsteknik och beräkningsantaganden ger upphov till stor indikatorfluktuation för hållbarhetsunderskottet på lång sikt. Det går inte heller att med politiska beslut direkt påverka alla relevanta hållbarhetsfaktorer. Dessutom är det svårt att i hållbarhetsanalyserna ta hänsyn till anpassningsåtgärders eventuella negativa konsekvenser för den ekonomiska tillväxten på lång sikt.

Hållbarhet på lång sikt är ett inbyggt moment i EU:s medelfristiga finanspolitiska reglering (se figur 1). Utgiftstrycket på lång sikt inverkar därmed på hur hårda kraven är i de medelfristiga målen, vilket å sin sida minskar behovet av ett separat mål för hållbarhetsunderskottet, till exempel under regeringsperioden.

Analyserna av hållbarheten i de offentliga finanserna bör vara omfattande och de ska redovisas till riksdagen.

Hållbarhetsanalyser är ändå relativt brukbara för bedömningar av behovet av strukturreformer på lång sikt och för heltäckande lägesbilder. I Finland finns ett uttalat behov av mer omfattande hållbarhetsanalyser. Den lagstadgade redovisningen av hållbarhetsinformation till riksdagen bör byggas ut och kopplas till de medelfristiga bedömningarna. Revisionsverket föreslår därför att den finanspolitiska lagstiftningen ändras så att regeringen åläggs att i planen för de offentliga finanserna på ett heltäckande sätt redogöra för hållbarheten i de offentliga finanserna. Det innebär i praktiken att planen ska innehålla hållbarhetsberäkningar för olika tidsintervall utifrån flera alternativa scenarier.

Visualisering: Utvecklingen av åldersrelaterade utgifter i EU-länderna

I följande visualisering kan du granska hur kvoten av de sammanlagda åldersrelaterade utgifterna i förhållande till BNP utvecklas i EU-länderna, Norge och Storbritannien i olika scenarier under ett cirka 50 års perspektiv. Med åldersrelaterade utgifter avses utgifter för hälso- och sjukvård, långtidsvård, pensioner, utbildning och arbetslöshet.

Uppe till vänster i visualiseringen kan du välja att granska uppgifter från flera länder i ett scenario (Granska efter scenario) eller uppgifter från ett land i flera scenarier (Granska efter land). Välj önskat scenario eller land i rullgardinsmenyn uppe till höger. Du lägger till scenarier eller länder genom att klicka på dem nertill i figuren. Klicka på nytt för att ta bort dem.

Ta del av bakgrunden för visualiseringen här.

 

Tilläggsuppgifter

Mika Sainio
Ledande finanspolitikrevisor
Ladda ner årsberättelsen (pdf)